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政府变平台:开放创新如何促进公共治理现代化

上海交大巴黎高科评论 2018-05-18 11:37:51
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导言
公共部门长期以来一直独立运作,有自己的一套发展方法和解决方案。然而,在最近的几十年中,公共部门与私营部门的互动增加,不管通过咨询还是以公私合营的形式。今天,合作正进入一个全新的层面,开始整合了其他利益相关者,包括公共服务的使用者。开放式创新模式的出现正在重新定义公共行为的方法和内涵。政府作为一个创新平台,也在重塑自我。
巴黎高科评论 /文

在习惯了高水平的服务和响应能力的当代社会,公共服务面临着压力。它不仅是一个现代化和提高效率的问题,也关系到如何利用数字技术。今天的挑战是对数字化进行整合,使其不再是对当前体系的限制,而是为其注入新的可能性。

在全球范围内,公共机构已开始纷纷实施重大数字化改造项目。

虽然这些转型工程通常有专门机构负责,公共事务的现代化却越来越多地需要集体智慧的参与。公共管理正在动员所有利益相关者寻找提供高质量和高效率的解决方案。这些解决方案往往能够针对具体问题提供务实答案。合作使新的服务和更有效的组织模式得以发展,同时也为新工具和新方法的开发开辟了道路。

法国已经成为这一现代化进程的教科书。技术精英主导、自上而下的组织和集中管理,让法国看上去根本不可能选择民主式创新和新型服务的集体式开发。但作为公共事务现代化总秘书处(Secrétariat général à la modernisation de l’action publique)“网络政府”政策一部分的大型数字化转型项目,无疑是一场真正的文化革命即将到来的信号。

两个例子可以作为例证。

第一个特别有象征性。尼古拉斯·科林(Nicolas Colin)和亨利·维迪尔(Henri Verdier)合著的《众人时代》(The Age of Multitude,2012)一书提出,国家即将重塑自身为一种平台模式。为推动这场声势浩大的公共数据开放运动而建立的Etalab,担任主席的维迪尔实际上已成为法国的首席技术官。作为发展问题的公共治理,开放数据是其最高形式,政府努力把数据输送回流通领域,目的是为造福经济和整个社会。

第二个例子着眼于用户的参与。“法国连接”(France Connect)是一种识别和认证机制,能够让公共服务的用户被所有公共机构自动识别,这是一个从一开始就以用户为导向的精益创业项目。它的设计参考了未来“客户”:公民、政府、第三方…的反馈。公民参与至关重要,因为“法国连接”的挑战之一就是让公民在交换数据时能够对数据进行控制。未来公共服务的价值和质量很大程度上取决于公民的能力,目标是让公共服务内生化。积极参与公共服务建设是保证这一目标实现的最佳途径。

在这方面,开放式创新不仅仅是一种时尚。它造成了公共服务理念的深刻演变,使之越来越多地成为一种公共管理产品,公民在这种产品的产生过程中成为积极的参与者。为了让这一合作尽可能高效,产品设计需要向其未来使用者开放。

开放式创新快速回顾

开放式创新理论的流行要归功于亨利·切斯布朗 (Henry Chesbrough)的著作《开放式创新》(Open Innovation: The New Imperative for Creating and Profiting from Technology ,2003)。作者反对传统的线性创新模式——研发行为在一个闭环中进行——开放式创新让所有合作伙伴进行合作,为应用创新留下空间,至少是潜在的应用。作者采用的比喻如今已为人们熟知,即创新过程就像一个带孔的漏斗,外部的好想法和技术经过二次开发找到实际应用。


因为创新无法通过命令实现,只能在经验、思想和人才的交流中自发生长,所以开放式创新被公认为创新的放大器和驱动力。价值创造越来越多地基于各方协作的能力。

现象之一是自由软件社区。同样的合作精神不仅可以用于其他无形产品的生产——如巨大贡献者网络共同塑造的维基百科——而且可以用于程序或有形产品的开发,只要其技术描述可以以数字格式进行网络交换,这也导致了“开放硬件”概念的出现。

开放式创新正在催生越来越多的创新,在公共领域出现各种表现形式。下文就是几个特别好的案例。

创新社区

维基精神。公共部门的开放式创新,首先是一种精神状态:力求开放包容、确定所有利益相关者的需求,以创造性的解决方案给用户带来真正值并广泛听取其建议。

许多国家的政府已经采取了这种方法。举个例子,法国公共事务现代化总秘书处的“方案工厂”(solutions factory):就是一个提供简单解决方案、文件处理、为特定议题提供建议的协作空间。它鼓励用户提出建议,甚至在必要时参与专家和政府官员研讨会。目前已启动很多项目——政府管理从来不怕提出尖锐的问题——比如:什么行政程序最让你恼火?


另一个例子是国家宪兵队(National Gendarmerie)倡议发起的一个内部维基项目,用来集中所有机构建议,发出捐款呼吁解决实际需求;还有一个是针对国防部的参与式创新,该项目自1988年建立以来,已经为1400多个政府官员提出的项目提供了支持。

合作关系。每一种创新方法,特别涉及到新工具或技术设备的开发时,必须先检查公共部门或市场上现有的解决方案,而且要在开发新方案时,考虑到私人部门合作伙伴的潜在贡献。在这方面,2014年9月推出的“创新伙伴关系”提供了一种新的视角。这种机制允许公共机构与私人机构合作开发创新解决方案,如果达到约定的性能和成本标准,政府就可以进行采购,而不需要通过另外的招标过程。

私营经济主体的创造力、专业知识和灵活性是对内部创新有力的补充。一些公共机构已经意识到发展企业伙伴关系的挑战。例如,法国国家地理研究所(IGN)创建了一个名为IGN FAB的创新项目孵化器,接受希望利用其地理数据开发新技术和创新型服务的企业的建议。本着同样的精神,法国法律和行政信息管理局(Direction de l’information légale et administrative )推出了“开放法律竞赛”,鼓励与法律和管理信息使用相关的创新项目开发。另一个代表性的案例是Pôle Emploi 实验室,对通过其网络提交的初创企业创新方案进行测试,同时向第三方机构开放其数据库,以便通过挑战赛或黑客马拉松等活动构思新的服务。

社区。依托外部社区被证明可以非常有效地加速创新,一些公共机构如海关总署和国家宪兵队对此都有亲身体会。后者在一个工程师学校的帮助下,开发了消费者应用程序“停止盗窃”。这个应用程序在本地进行首次测试,改进后在40个部门启用,受到了市民的广泛好评。

随着免费软件的出现,公立医院决定联合 Colibris 社区(“免费医疗软件社区”),并与医疗保健领域的企业携手,发布免费医院管理解决方案:水晶网(Crystal Net)。新的升级或模块由社区成员共享,无论是公共机构还是企业。

这些例子说明公共机构不仅可以提供同时可以促进对社会有益的新兴服务。

但现在的问题是,如何更进一步。

推广难题

公共领域内的开放式创新运动正在展开。现在的挑战不在于支持创新,而是如何进一步发展它们。

一个重要问题是如何在公共领域内推广这些措施。经验表明,社会因素往往能够阻止一个成功试点项目的推广。对于一家企业而言,盈利能力是决定是否推广一个项目的唯一标准。但在公共领域,推广新方法需要付出特别的努力,需要汇集所有开拓者取得的成就,并对反馈加以利用。

但也不仅仅局限于公共领域。当实际应用超出最初设想的边界,创新解决方案就能创造更大的价值。为什么不进一步与第三方——公司、开发商、协会、公民——共享创新成果?这非常合理,因为第三方常常参与了设计过程,而“公共利益”的概念已将知识产权从一个狭隘定义转换为一种更加开放的态度。

让我们来看一下技术创新。许多公共机构开发出方法、流程和技术解决方案。最初是为满足自身需求,帮助其完成公共服务的使命,但这些创新也可以为其他公共机构服务;通过合作,它们可以得到丰富和完善;企业可以对其进行调整用于新用途。“开放式创新”不仅仅是指在开发过程中引入利益相关方,同样也包括第三方对其进行的推广、调试和重新设计。

为了更好地了解推广技术创新的合适机制,法国国家非物质文化遗产机构(Agence du patrimoine immatériel de l’État)与国防部、内政部合作进行了一项创新样本研究。其目的是研究不同场景,以及有公共或私人第三方机构贡献的创新。研究结果非常有用:几乎所有在系统内获得了支持的项目都希望将成果变成自己的。有趣的是,实现这一目标的方案差异很大,这取决于创新的本质,从“传统”技术的专利权转让,到开放源代码。

下一步是鼓励优秀实践的交流、共享和技术创新的汇聚。同时要求公共机构对外部环境进一步开放资源。这些机构不只提供某种服务。他们的目标是创造社会和经济价值:发展构成其专业领域的“非物质遗产”,为公众设计的解决方案。公共投资理念也由此焕发新的活力。

除了传统研发的估值方法如专利许可,基于免费软件的新估值方式还有待探索。自由和开放的传播新模式有助于优化创新的社会经济效益,促进其他行为者的广泛所有权(包括公共和私人),并在适当的情况下,通过二次发明催生一个创新链。公立医院开发的软件套件是一个很好的例子:自由传播提高了它的价值,新的应用程序得以创建,其自身也成了行业参考标准。

在某些情况下,一种创新依据其成熟程度,技术水平和它所在价值链根据源代码开放的原则进行汇聚之后,效率有可能会更高。一些公司或协会所采取的开放式硬件策略表明,这种结论并不局限于软件。GitHub网站,作为全球第一个开放软件平台,已经被越来越多地用来分享技术图纸、程序、电子电路——第三方可以在TAPR开源硬件许可下,例如,对一个城市的风力发电机组,进行二次设计。

数字世界是复制、分发和共享创新的重要载体。但仅靠“推”的方式不足以引发共同创造的过程。相反,它需要利益相关者召开实体会议,建立信任,促进在非正式场合的交流,围绕共同利益进行集体思考。

共创空间如工厂实验室或生活实验室的出现正是响应了这种需要。

公共机构一定能够从这种方式中获益。它们可以在创新社区组织挑战赛(如奥巴马几年前推出的Challenges.gov平台模式)或黑客马拉松来促进交流,如今围绕开放数据已经有大量的黑客马拉松存在。

它还可以通过非正式会议将利益相关者围绕特定主题聚集在一起:进行交流。法国政府越来越多地诉诸于这样的活动,包括一些与开放公共数据相关的活动。

事实上,遗产可以被看作是需要保护和开发的存量资产。利用专利模式——在保守而静态的知识产权概念之外——实现了针对创新流的调节。采用开放式平台战略,重点变成了对资产流量而不是存量进行投资。

这是非常深刻的进化。一方面,我们的政府在社会中具有非常突出的黑格尔传统;另一方面,公共部门的命运将依赖于一场来自“大众”传统的复兴。

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开放、非正式交流、创新社区——开放式创新有助于政府的日益开放和协作。作为一个平台,政府与社会和经济活动者可以更好地互动。新的举措无疑将创造新的连锁反应!


巴黎高科评论
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